De gemeenteraad is in theorie het hoogste bestuursorgaan van een gemeente. Het is de vraag of dat in de praktijk ook zo is. Het college van B&W heeft een dominante positie, niet alleen omdat de collegeleden fulltime bezig zijn met het vervullen van hun taken maar ook omdat zij veel directe contacten hebben met hun ambtenarenapparaat. Een gemeenteraad lijkt meer op een raad van toezicht of raad van advies dan een bestuursorgaan. Maar gemeenteraadsleden zijn wel de gekozen volksvertegenwoordigers die ervoor moeten zorgen dat de gemeente met oplossingen komt die goed uitpakken voor de inwoners. Een sterkere positie van de gemeenteraad is dan ook wenselijk, om niet te zeggen noodzakelijk.
In de 342 Nederlandse gemeenten zijn ruim 9000 gemeenteraadsleden actief. Daarnaast zijn er enkele duizenden duo-raadsleden, burgerleden van raadscommissies en steunfractieleden. Afhankelijk van de grootte van de gemeente kent de raad 9 tot en met 45 raadsleden, in beginsel aangesteld (na verkiezingen) voor vier jaar. Hoe functioneert deze pijler van de lokale democratie, wat zijn de belangrijkste knelpunten, mogelijke oplossingen en wat is het toekomstperspectief?
Breeds pakket en veel werk
De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan van de gemeente. De leden hebben formeel de volgende taken (zie de Gemeentewet):
= Raadsleden bepalen de belangrijkste punten van het beleid van de gemeente: doelen, maatregelen/interventies, middelen. Daartoe behoort ook beleid dat de gemeente uitvoert voor de rijksoverheid,
= Ze controleren of het college van B&W dit goed uitvoert,
= Ze stellen de begroting vast en controleren het financieel jaarverslag,
= Ze onderhouden het contact als volksvertegenwoordiger met inwoners, bedrijven en maatschappelijke instanties,
= Raadsleden behandelen (behartigen) lokale praktische zaken, zoals verkeer, milieu, sport, cultuur en gezondheidszorg,
= Zij stellen voorts ook algemene regels (verordeningen) vast waar de inwoners zich aan moeten houden.
Kortom, een breed pakket met interne en externe activiteiten. In beginsel staat het raadslidmaatschap open voor alle inwoners en kost gemiddeld circa 20 uur per week. Vaak hebben raadsleden nog een ‘gewone’ baan. De maandelijkse vergoeding, variërend per grootte van de gemeente, loopt van ruim 1100 euro tot en met ruim 2800 euro per maand in de 4 grootste gemeenten (exclusief 215 euro onkosten) en is fiscaal belast als loon. De forse verschillen in beloning zijn grotendeels te verklaren doordat raadsleden in grotere gemeenten beduidend meer uren besteden aan het raadswerk dan in kleinere gemeenten.
Veel werk, veel bevoegdheden en een beperkte beloning die in verreweg de meeste gevallen niet voldoende is voor levensonderhoud. Drijfveer om een maatschappelijke bijdrage te leveren is bij raadswerk blijkbaar breed aanwezig.
Hoe verloopt het raadswerk in de praktijk? Een eenduidig beeld over alle gemeenten is moeilijk te geven. Wel zijn er enkele rode draden te herkennen uit onderzoek, eigen ervaringen als raadslid, interviews met raadsleden en publicaties in de pers. Wij noemen de belangrijkste:
= Het takenpakket (zie boven) is wel erg breed en omvangrijk, met name voor een raadslid met baan en gezin. Dit geldt zeker voor een kleine fractie. Dat betekent meestal dat raadsleden ervoor kiezen aan bepaalde onderwerpen minder aandacht te besteden. Het kan ook tot gevolg hebben dat raadsleden meer prioriteit geven aan het bijwonen van vergaderingen dan aan het lezen van stukken en/of aan externe contacten, met negatieve gevolgen voor hun rol als volksvertegenwoordiger.
= De omvang van de (jaarlijkse) verplichte activiteiten en van de informatie die moet worden doorgenomen is dusdanig groot dat raadsleden er meer last dan gemak van hebben en goede besluitvorming eerder word gehinderd dan versterkt. Beoordeling van onderliggende stukken bij een besluit is vooral ook lastig als de onderbouwende argumenten niet uitdrukkelijk of onvoldoende concreet naar voren komen.
De ambtelijke ondersteuning is met name gericht op het college van B&W en op de interne organisatie. Ondersteuning aan raadsleden verloopt eveneens via het college, het is niet gebruikelijk dat raadsleden direct contact onderhouden met ambtenaren.
= De werkdruk en verplichtingen die zijn verbonden aan het raadswerk zijn in de loop van de tijd fors toegenomen. Oorzaken zijn: decentralisatie van veel wetgeving op allerlei terreinen met als recent voorbeeld de Omgevingswet, toename van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van gemeenten en diverse pogingen om tot een meer open bestuurscultuur te komen.
= De vele gemeenschappelijke regelingen waar de gemeente in zit (gemiddeld 30 per gemeente) vragen de nodige inspanningen van raadsleden maar leveren relatief weinig op. Meer dan 6 op de 10 raadsleden zegt geen invloed te hebben op deze regionale verbanden, waar toch meer dan een kwart van de lokale begroting mee gemoeid is.
Een goed functionerend raadslid moet een aantal basiseigenschappen, vaardigheden en kennisvelden in huis hebben om het politiek-bestuurlijk spel goed te kunnen spelen. Opleiding en training worden door de traditionele nationale politieke partijen verzorgd. Nieuwe lokale partijen of afdelingen van nieuwe landelijke partijen kunnen daar geen gebruik van maken. Gezond verstand en maatschappelijke gevoel zijn belangrijk, maar training en opleiding kunnen het verschil maken.
= Zowel voor raadsleden van de coalitie als de oppositie valt een gebrek aan impact op, zeker in het licht van de vele inspanningen die men verricht heeft. Men heeft in zekere mate wel invloed op het beleid, maar de impact wordt beperkt door ondoorzichtigheid van de gemeentefinanciën, complexiteit van wetgeving (zoals de Omgevingswet en allerlei sociale wetgeving) of afstand tot de uitvoeringsorganisaties (vooral bij gemeenschappelijke regelingen).
Wat zijn hiervan de gevolgen in de praktijk? In veel gemeente komt minder dan de helft van de oude raadsleden opnieuw in de raad terug na verkiezingen. Binnen twee jaar na benoeming heeft ruim 11 procent van de raadsleden zijn werk neergelegd. Een schatting voor de gehele periode gaat uit van 1 op de 6; veelal gaat het om jongere raadsleden, raadsleden van lokale partijen en kleine fracties. Hoofdreden bij uitstek: de werkdruk is te groot. Ruim 4 op de 10 raadsleden vinden die nu al te hoog. Daarnaast worden genoemd: de polariserende verhoudingen op het stadhuis en het (persoonlijke) afbreukrisico.
Dat de aantrekkelijkheid om raadslid te worden afneemt komt niet slechts door het dalend lidmaatschap van politieke partijen. Het vele werk en de relatief lage beloning, gecombineerd met andere prioriteiten (gezin, zorgplicht, vrijwilligerswerk) en baanperspectief elders is hier ook debet aan. Veel gemeenten richten zich dan ook op het actief werven van belangstellenden voor het raadswerk door themabijeenkomsten/cursussen te organiseren.
Ervan uitgaande dat raadswerk leuker, lonender en relevanter moet worden, moet een aantal zaken veranderen. Kijkend naar eerdergenoemde probleemvelden komen we tot de volgende aanbevelingen:
= Slim organiseren van het takenpakket. Uitgaande van de totale breedte van de functie is de optimale invulling van alle aspecten voor elk afzonderlijk raadslid een illusie. Slim organiseren is effectiever dan (nog) harder werken, waarbij we denken aan: prioritering, optimale taakverdeling binnen de fractie, allianties met andere politieke partijen voor bepaalde topics, meer mobiliseren steunfractie, inbreng deskundigheid burgers, inbreng deskundigheid uitvoerders, samenwerking met raadsleden in de regio, beleid meer op hoofdlijnen vastleggen, leerervaringen uit het verleden beter benutten.
= Focus vinden in de massale informatiestroom. Vraag aan het college om samenvattingen waarin de wezenlijke punten op een rij worden gezet: kerngegevens, doelstellingen (denk vooral ook aan tussendoelen), concrete interventies met onderbouwing van de onderliggende aannames, heldere planning en monitoring van de voortgang. Directe contacten tussen projectambtenaren en raadsleden dienen mogelijk te zijn om zoveel mogelijk helderheid te verkrijgen. Vraag aan een nieuw college om als eerste stap een coalitieprogramma uit te werken tot een takenpakket met heldere beleidsdoelen met een prioriteitsvolgorde.
= Een verandering van de bestuurscultuur. Voor de gemeente als geheel en zeker ook voor het werk van raadsleden zou een nieuwe bestuurscultuur heilzaam uitpakken. Daarbij denken we aan een open/bottom-up benadering in plaats van een gesloten/top-downbenadering, meer gericht op interactie met en participatie van burgers, meer transparantie, versterken van het lerend vermogen, meer praktijkexperimenten om tot een betere aanpak te komen. Daarbij is ook van belang dat de ambtelijke staf in die open cultuur een passende rol leert spelen, want ambtenaren zijn hier meestal niet aan gewend.
= Werving, opleiding, training en ondersteuning van raadsleden. Dit is een algemeen aandachtspunt dat uitstijgt boven het partijpolitiek belang. Raadswerk kan daarmee leuker en relevanter worden en daardoor ook lonender. Er is voldoende aanbod op dit gebied, zowel voor aspirant raadsleden als voor zittende raadsleden, maar daar kan veel meer gebruik van worden gemaakt. Het werk van een raadslid meer marktconform belonen is geen optie want raadswerk vraagt in de eerste plaats om maatschappelijke bewogenheid. Bovendien is de beloning van raadsleden sedert eind vorige eeuw al beduidend verbeterd. Verder is ook aan te bevelen om de omvang en positie van de griffie te versterken, zodat er meer mogelijkheden komen om het werk van raadsleden te ondersteunen.
= De zichtbaarheid van raadsleden vergroten. Meer zichtbaarheid van raadsleden in de loop van het beleidsproces en de betrokkenheid van raadsleden bij het neerzetten van bereikte resultaten in de samenleving zullen helpen om hun invloed te vergroten. Aangenomen moties moeten niet als een afgedane zaak worden beschouwd, maar als het begin van een verbeterproces. Beoordelen van beleid op afstand levert bovendien minder kennis en ervaring op dan mede betrokkenheid. Aangenomen moties in de gemeente zijn geen vrijblijvende signalen maar moeten uitgevoerd worden, hetgeen thans zeker niet altijd gebeurt.
= Opruimen overbodig beleid. Bestaand beleid zit nieuw beleid nogal eens in de weg, niet alleen wegens de kosten daarvan maar ook omdat nieuw beleid kan botsen met bestaande regels. Door bestaand beleid serieus tegen het licht te houden kan veel worden bespaard waardoor er financiële- en beleidsruimte ontstaat en kan onnodige en meestal veel te complexe regelgeving worden vervangen door beter werkende regels. Raadsleden kunnen hier een wezenlijke bijdrage aan leveren.
Resumerend: de gemeente is van en voor haar inwoners en wordt betaald door de burgers en bedrijven. De raadsleden zijn primair hun belangenbehartigers in de vorm van volksvertegenwoordigers. Een versterking van de raad en het functioneren van de raadsleden is goed voor de werking van de lokale democratie. Dat is niet alleen plezierig voor de inwoners maar ook voor de gemeentelijke organisatie en draagt ook bij aan een positieve relatie tussen gemeente en burgers.
(Rob van Engelenburg, Platform O)
