Onze insteek is niet de overheid in het burgerparticipatieproces, maar de praktijk en dan specifiek vanuit het burgerperspectief. Waarbij we ons willen toespitsen op twee simpele vragen die we zo objectief mogelijk proberen te beantwoorden: is burgerparticipatie nuttig en is het noodzakelijk?

Nut
Eerst de vraag: wat is nut?  Volgens Wikipedia: de maat voor relatieve tevredenheid. Daarbij gaat het om de mate van tevredenheid van de eindgebruiker, wat in het geval van burgerparticipatie neerkomt op de betrokken burger. Het gaat dan primair om de (dreigende) resultante van beleid in en voor de samenleving: in de dagelijkse praktijk. Juist deze aspecten zijn in de legio onderzoeken naar burgerparticipatie onvoldoende belicht. Zie ook het recente onderzoek burgerparticipatie van de Vereniging van Rekenkamers, dat aangeeft dat het burgerperspectief onvoldoende onderkend wordt in de ruim 100 rekenkameronderzoeken over burgerparticipatie.

De vraag die dan opkomt is hoe het lerend vermogen bij de overheid versterkt worden als men geen zicht heeft op de burgerkant van burgerparticipatie? Burgerparticipatie is toch primair een relationele verhouding tussen twee partijen: overheid en burgers?  Waarbij ruimte voor invloed van burgers (participeren is immers meedoen), evenwichtige verhoudingen en een gelijk speelveld het resultaat in positieve zin bepalen. Betrokkenheid van burgers wordt onder meer opgewekt bij dreigende aantasting van hun leefomgeving, aantasting van collectieve voorzieningen en gebrek aan een (re-)actie van de overheid bij maatschappelijke signalen. Nog te vaak roept het vigerende top-down beleid (in beslotenheid vooraf beslissen voor en over maar zonder betrokkenen) door de overheid weerstand op. De ongewenste wij/zij-tegenstelling is dan ontkiemd.

Democratische verhoudingen
Daarnaast speelt het aspect van democratische verhoudingen. De overheid is bedoeld om de (complexe) samenleving in goede banen te leiden ten behoeve van de inwoners en wordt hiervoor ook door hen betaald. Dit dienende karakter en focus in het primaire proces op burgerbelangen is in de loop der jaren sluimerend ondergeschikt geraakt aan zaken als het eigen (overheids-)organisatiebelang, ontwikkelen van massale wet- en regelgeving, procesdenken in plaats van maatschappelijke doelen bereiken en partijpolitieke issues.

Een heroriëntatie op burgerbelangen is dan ook gewenst. De tijd van almacht van de representatieve democratie (gekozen bestuurders bepalen) is achterhaald. Zie onder meer het afbrokkelend vertrouwen van burgers, gemis aan representativiteit, gebrek aan oplossend vermogen, negeren van de mondigheid van burgers. Uit de legio vormen van directe democratie (burgers hebben invloed) vormt burgerparticipatie een aantrekkelijke en nuttige brugfunctie. Maar, die brug moet dan wel leiden tot tevreden gebruikers ervan en daar valt nog een hoop aan te doen.

Positief
Waar staan we nu? Kijkend naar de laatste 15 jaar burgerparticipatie beleid en praktijk is het overall beeld niet rooskleurig en de voortgang traag. Het politieke en bestuurlijke beeld is erg positief met veel adhesie (zeker richting verkiezingen) van politici en bestuurders voor invloed en belangen van burgers. In de politieke programma’s en zelfs in driekwart van de huidige coalitieakkoorden van gemeenten staat het belang van burgerparticipatie met stip vermeld. De praktijk is echter weerbarstiger, onder andere door de centrale insteek naar lagere overheden om vorm- en inhoudsvrij aan burgerparticipatie te doen. Minimumvereisten ontbreken derhalve.

Circa een kwart van de gemeenten is, gesteund door experimenten en voorbeeldprojecten elders, goed bezig. De helft worstelt met (de invulling van) het burgerparticipatie-beleid en de rest heeft weerstand of is er nog niet aan toe gekomen. Het overall beeld bij de waterschappen is positiever, de provincies zijn terughoudender en burgerparticipatie op rijksniveau staat – met uitzondering wellicht van de ministeries I&W (infrastructuur), BZK (binnenlandse zaken), SZW (sociale zaken) en OCW (onderwijs) – nog veelal in de kinderschoenen. Als kanttekening hierbij dient vermeld te worden dat genoemde ministeries die wel met participatie bezig zijn een sterke oriëntatie hebben om de menskracht, middelen en faciliteiten voornamelijk te richten op ontwikkeling van de overheidskant van de burgerparticipatie relatie. Om te komen tot een evenwichtige relatie in de samenspraak tussen burgers en overheid is meer aandacht, inzicht en stimulering aan de burgerkant noodzakelijk.

Noodzakelijk
Dan de vraag: is burgerparticipatie noodzakelijk? Wat ons betreft is het antwoord een volmondig ja, mits betekenisvol georganiseerd. Is het een schijnvertoning in de vorm van inspraak zonder invloed of een afvink-procedure onder leiding van een belanghebbende projectontwikkelaar dan werkt het op voorhand contraproductief.

Evident zijn de voordelen van een bottom-up, open beleidsproces met focus op een constructief inhoudelijke dialoog tussen inwoners en overheid. Daarmee kan het wederzijds begrip groeien, de ingebakken wij/zij-tegenstelling worden overwonnen, het (wederzijds) vertrouwen worden hersteld en vooral ook een optimaal resultaat met draagvlak in de samenleving worden verkregen.
De in het begin van dit artikel genoemde verbeterpunten bij de overheid zijn zeker relevant want een open overheid met meer focus op burgerbelangen en ruimte voor samenwerking en experimenten zijn evenzeer nuttig en noodzakelijk. Maar hier willen wij nog enkele suggesties aan toevoegen: maak de praktijk leidend en neem consequenties voor burgers als uitgangspunt voor beleidsontwikkeling. Investeer in beide kanten van het burgerparticipatieproces, met een focus op de bevordering van de constructief inhoudelijke dialoog. Participatie is geen hype of zijlijn van beleid maar een versterking van het intrinsiek democratische proces via samenspraak en samenwerking met de belangrijkste stakeholders (de burgers) en verrijkt het beleid en bestuur met gedragen oplossingen als drivers. Waarbij de uiteindelijke bestuurlijke beslissingen genomen worden door de langs democratische weg tot stand gekomen bestuursorganen.

Gezamenlijke aanbevelingen

Dus, helpt burgerparticipatie? Het antwoord hierop is: ja, maar. Want mits goed ingestoken helpt het burgers (kwaliteit leefomgeving en voorzieningen), ambtenaren (beter beleid en leuker werk), bestuurders (voldragen keuzes met draagvlak), democratie (minder tegenstellingen en meer onderling vertrouwen) en de samenleving (oplossingen die werken). Maar het is niet vanzelfsprekend, want het stelt eisen aan zowel burgergroeperingen als de overheid.

Voorbeelden zijn: afzien van top-down beleidsvorming, aanwezigheid een open beslisruimte, relevante informatie delen, transparant proces, inzicht vergroten, investeren in beide partijen, wederzijds respect, vertrouwen, omgangsvormen en gerichtheid op een constructief inhoudelijke dialoog. Daarmee kan worden voorkomen dat participatie slechts een decoratieve rol speelt, in plaats van een van de bouwstenen te zijn voor maatschappelijke transities.

(Rob van Engelenburg/Peter van Hoesel)